Klimapaket : Deutschland wird seine Klimaziele verfehlen

Der Vorschlag einer dreistufigen CO2-Bepreisung, wie sie nun im Klimapaket verankert ist, wurde Kanzlerin Angela Merkel im Juli von Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), vorgelegt. 100 Seiten umfasst die Expertise, die Edenhofer mit seinem Team verfasst hat. Das Modell wurde zwar grundsätzlich übernommen, die Preisstufen hat das Klimakabinett aber massiv abgeschwächt. Bei zehn Euro soll der Preis für eine Tonne CO2 demnach zu Beginn liegen. Das Autorenteam, bestehend aus Wissenschaftlern des PIK und des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC), hatte jedoch einen Einstiegspreis von mindestens 50 Euro pro Tonne CO2 empfohlen. Und auch sonst bleibt nicht viel von den einstigen Ambitionen des Klimakabinetts. „Das Klimapaket ist bestenfalls die Andeutung einer Richtungsänderung – aber diese ist noch nicht vollzogen“, sagt Edenhofer.

Das Team des PIK und MCC hat das Klimapaket nun einer genauen Analyse unterzogen. Über 16 Seiten hinweg haben die Forscher die Vereinbarung des Klimakabinetts bewertet und Empfehlungen für die nächsten Schritte gegeben. Eines machen die Wissenschaftler bereits zum Beginn des Papiers deutlich: Für die Klimaziele 2030 wird das Klimapaket nicht reichen. „Das von der Bundesregierung vorgelegte Klimapaket wird aller Voraussicht nach unzureichend sein, um die Ziele für 2030 zu erreichen. Zwar wird eine sinnvolle Architektur für eine umfassende CO2-Bepreisung sichtbar, [...] aber der Preispfad ist zu niedrig und reicht nicht weit genug in die Zukunft, um eine ausreichende Lenkungswirkung zu entfalten und die notwendige Sicherheit für Investitionen zu vermitteln“, heißt es in der Bewertung.

Laut Klimakabinett soll der CO2-Preis in den Sektoren Gebäude und Verkehr regelmäßig angehoben werden, bis er 2025 letztendlich auf 35 Euro pro Tonne CO2 liegt. Danach soll der CO2-Preis durch ein Emissionshandelssystem abgelöst werden, wobei die Regierung einen Mindestpreis von 35 Euro und einen Höchstpreis von 60 Euro die Tonne CO2 vorgibt. Die Regierung sieht darin einen verlässlichen Preispfad für Bürger und Wirtschaft, die Wissenschaftler befürchten unnötig hohe Kosten für die Zielerreichung bis 2030 und schreiben: „So wie der Preispfad jetzt festgeschrieben worden ist, sind nach 2026 voraussichtlich erhebliche Preissteigerungen zur Zielerreichung nötig.“ Der Prognose der Autoren zufolge wird der CO2-Preis bis 2025 keine Lenkungswirkung zeigen. Für Unternehmen aus Gebäude- und Verkehrssektor wird es sich eher lohnen, den CO2-Preis zu bezahlen, als in nachhaltige Technologien zu investieren. Wird der Preis der Emissionszertifikate ab 2026 dann marktwirtschaftlich geregelt, wird die hohe Nachfrage den Preis der Zertifikate steigern. Der dadurch entstehende Preissprung bei den CO2-Zertifikaten stellt die Industrie dann vor die Frage: Teure Zertifikate kaufen oder in die Emissionsminderung investieren? Für einige Unternehmen könnte diese Frage aber auch von der bedrohten Existenz übertüncht werden.

Auch für Private wird es schwierig: Im Klimapaket seien zwar Maßnahmen für die Entlastung ärmerer Haushalte enthalten, dabei handle es sich aber eher um eine Abfederung und nicht um einen Ausgleich. Je höher der CO2-Preis ab 2026 steigen, desto stärker verschärft sich die soziale Schieflage. Der Großteil der Kosten muss aber von der Mittelschicht getragen werden, schreiben die Autoren. „Ein großer Anteil von Geringverdienern, die keine Sozialhilfe oder Wohngeld beziehen und nicht von den jeweiligen Entlastungsmaßnahmen profitieren, wird durch die Klimapolitik erheblich belastet: Etwa ein Viertel der Haushalte in der untersten Einkommensgruppe zahlt durch den Regierungsvorschlag mehr als ein Prozent ihres Einkommens.“ Zu hoffen bleibt, dass Einkommensschwache durch Förderprogramme unterstützt werden. Bisher ist das aber schwer abschätzbar. Bei Maßnahmen, die mit einer steuerlichen Förderung verbunden sind, wer- den ähnlich wie bei der Pendlerpauschale Gutverdiener stärker entlastet. Hier wäre zu prüfen, ob der- artige Maßnahmen zielgerichteter konzipiert werden können – beispielsweise indem man sie auf einkommensschwache Haushalte beschränkt.“

Werden die Klimaziele für 2030 nicht erreicht, was allem Anschein nach passieren wird, hat die Bundesregierung bereits einen Plan B: Es sollen Emissionszertifikate aus dem Ausland zugekauft werden. PIK und MCC zufolge könnte das aber schwierig werden: „Dabei muss aber berücksichtigt werden, dass die Möglichkeit substantieller Zukäufe im europäischen Ausland im Nicht-ETS-Bereich sehr ungewiss ist: Alle Analysen deuten darauf hin, dass es auch in anderen EU-Ländern schwierig wird, die Ziele der Lastenteilungsverordnung einzuhalten.“ Der Bewertung zufolge könnte das Klimapaket seine Wirkung verfehlen und schnell zu einer Alibi-Maßnahme verkommen.

Laut Edenhofer sollen Klimaschutzmaßnahmen nicht länger eine reine politische Verantwortung bleiben: „Eine wichtige Stellschraube ist das geplante – und im Augenblick noch zu kraftlos konzipierte – Monitoring durch einen unabhängigen Expertenrat.“ Für den Erfolg des Expertenrats sind für die Autoren drei Aspekte zentral: das Mandat, die Berichterstattung und die Zusammensetzung des Expertenrats. Dazu schreibt das Autorenteam des PIK: „Das Mandat des Expertenrats sollte sein, die Effektivität und Effizienz (Kosten) der vorgenommenen Politikmaßnahmen bezüglich der Emissionsminderung zu evaluieren. Zusätzliche Evaluationskriterien sind Verteilungswirkung und Wettbewerbsfähigkeit. Entscheidend ist aber, dass es nicht nur bei einem Ex-post-Monitoring der Maßnahmen bleibt, sondern dass die Kommission auch das Vorschlagsrecht für das Nachsteuern zur Zielerreichung hat.“ Eine regelmäßige Berichterstattung über den Fortschritt bei der Einhaltung er Klimaziele soll für mehr Transparenz sorgen und wiederum dafür sorgen, weiterführende Maßnahmen zu gestalten. Zusammengesetzt soll die Kommission aus Experten aus Wirtschaftswissenschaft, Energiewirtschaft, Sozialwissenschaften und Rechtswissenschaften werden.

Im Papier wird auf das britische Modell verwiesen. Dort hat das Committee on Climate Change, bestehend aus acht Experten für Klimawandel, Wissenschaft, Ökonomie, Verhaltensforschung und Betriebswirtschaftslehre, wesentlichen Einfluss auf die Klimapolitik. Erfolge und Maßnahmen werden regelmäßig an die Wissenschaftler des Komitees weitergegeben. Diese geben dann erneut Empfehlungen ab, die die Politik in ihre Entscheidungen miteinbezieht. Unterstützt werden die Experten von rund 30 Fachkräften. Für das Komitee ist außerdem ein Jahresbudget von rund 4,3 Millionen Euro vorgesehen. Ähnlich soll die Kommission in Deutschland aufgebaut werden.

Ottmar Edenhofer weist explizit darauf hin, dass dringend in allen Bereichen nachgebessert werden muss. Am dringendste werden ambitioniertere Maßnahmen bei der CO2-Bepreisung benötigt: „Es kommt nun darauf an, in den nächsten Schritten nachzusteuern, die CO2-Bepreisung zum Leitinstrument der Klimapolitik weiterzuentwickeln und den Preis auf ein schlagkräftiges Niveau anzuheben. Unser Papier liefert dazu fundierten Input.“